2021年我国经济形势和宏观调控政策

东岳县

2020年是新中国历史上极不平凡的一年。面对新冠肺炎疫情巨大冲击和复杂严峻的国内外环境，我国统筹疫情防控和经济社会发展，实施积极的财政政策和稳健的货币政策，大力深化改革开放，扎实做好“稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期”六稳工作，全面落实“保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转”的六保任务，交出了一份人民满意、世界瞩目、可以载入史册的答卷。但疫情变化和外部环境存在诸多不确定性，我国经济恢复的基础尚不牢固，疫情冲击导致的各类衍生风险不容忽视。2021年是全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之年，也是“十四五”开局之年，做好经济工作至关重要。那么，如何评价新冠肺炎疫情对我国经济社会发展带来的冲击？如何看待当前我国经济发展中存在的问题？如何认识2021年我国经济发展目标？我国宏观经济政策和重点工作该如何调整？为此，本刊专访了国家信息中心首席经济学家祝宝良研究员。

2020年是新中国历史上不平凡的一年。面对新冠肺炎疫情的巨大影响和复杂严峻的国内外环境，中国统筹疫情防控和经济社会发展，实施积极的财政政策和稳健的货币政策，大力深化改革开放，扎实做好“稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期”工作，全面落实“保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层”。但是，疫情和外部环境的变化存在诸多不确定性，我国经济回升的基础还不牢固，疫情影响引发的各类衍生风险不容忽视。2021年是全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的开局之年，也是“十四五”的开局之年。做好经济工作很重要。那么，如何评价新冠肺炎疫情对中国经济社会发展的影响？如何看待当前中国经济发展中存在的问题？如何理解2021年中国经济发展目标？中国宏观经济政策和重点任务如何调整？为此，本刊采访了国家信息中心首席经济师朱宝良。

领导人文学作品:2020年1月，中国遭遇新冠肺炎疫情，经济社会一度停滞。2020年一季度经济增速明显下滑，但随后中国经济开始逐季复苏。如何评价2020年中国经济发展成就？

朱宝良:面对突如其来的新冠肺炎疫情、世界经济严重衰退、美国等外部压力对我国的三重严重冲击，我们准确判断形势，果断行动，艰苦奋斗，坚持人民群众和生命至上，科学协调疫情防控和经济社会发展，实施积极的财政政策和稳健的货币政策。2020年3月下旬，当地疫情扩散基本阻断，随后恢复生产；全年财政一揽子扩大支出、减税降费总额达到11.6万亿元左右，相当于我国经济总量的11.7%；新增人民币贷款19.6万亿元，社会融资增加34.9万亿元。在一系列政策的引导和作用下，中国率先控制了疫情，率先实现了复工复产，率先恢复了经济正增长。经济社会发展主要目标任务完成好于预期，交出了一份人民满意、举世瞩目、可载入史册的答卷。

一是经济增长持续向好。在全球经济下滑约3.5%的情况下，中国经济同比增长2.3%，成为世界主要经济体中唯一经济正增长的国家，全年GDP突破100万亿元。经济逐季复苏，四季度基本恢复到正常水平。医疗、食品、能源等物资供应充足，物价涨幅有所回落。2020年居民消费价格上涨2.5%，低于3.5%左右的调控目标。

二是三大战役取得决定性战果。扶贫成果举世瞩目。现行标准下，农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，告别了千百年来的绝对贫困。污染防治效果显著，清澈的水和郁郁葱葱的山是无价的资产的“两座山”的概念已达成共识。防范重大风险取得成效，金融风险总体可控，地方政府债务余额控制在全国人大批准的限额内，基本守住了不发生系统性金融风险的底线。

三是科技创新取得重大进展。科技成果丰硕，北斗三号全球卫星导航系统正式开通，嫦娥五号成功采样月球并返回，奋进号创造载人深潜新纪录。根据全球创新指数，中国排名从2015年的第29位跃升至2020年的第14位，科技型中小企业和高新技术企业数量超过20万家。高技术制造业增加值增速明显快于全部规上工业增加值增速。

第四，是改革开放的重要突破口。面对严峻的经济形势和复杂的国际环境，中国坚定支持经济全球化，不断推进改革开放。启动国有企业改革三年行动计划；完善证券市场注册制改革；外商投资准入负面清单和自贸试验区外商投资准入负面清单在减少；区域经济伙伴关系协定(RCEP)正式签署。改革开放不会停止。在全球贸易和对外投资大幅下降的情况下，中国利用外资和对外贸易却逆势增长。

五是民生保障有力。2020年城镇新增就业1186万人，明显高于900万人以上的预期目标。全年全国城镇失业率平均为5.6%，低于6%左右的预期目标。全国居民人均可支配收入与经济增长基本同步。

2020年是“十三五”的收官之年，我国经济社会发展取得历史性成就。“十三五”主要目标基本完成，经济运行总体平稳，经济结构不断优化；创新型国家建设硕果累累，科技对经济增长的贡献率持续提高；现行标准下，农村贫困人口全部脱贫，创造了人类减贫史上的奇迹；能源利用效率显著提高，生态环境明显改善；人民生活水平提高，人均国内生产总值超过1万美元；我国经济实力、科技实力和综合国力跃上新台阶，全面建设小康社会的目标已经实现。

领导人的文学作品:目前，新冠肺炎疫情和外部环境的变化还存在许多不确定因素。2021年经济社会发展需要注意哪些问题？

朱宝良:新冠肺炎疫情的发展还存在不确定性，对中国经济的影响也不可预测。中国经济复苏的基础并不牢固。叠加一些长期存在的结构性、体制性问题和我国科技创新能力不足，我国经济发展面临的形势仍然比较复杂。

第一，中小企业和个体户还是比较难。接触和聚合消费需求难以完全恢复，零售、交通、餐饮、住宿、租赁、居民服务等行业仍达不到正常水平。限额以下单位销售明显慢于限额以上单位，小微企业和个体商户经营仍然困难。2021年将恢复缴纳社保费用并结束普惠性贷款本息偿还展期，部分企业生产经营成本将再次回升。部分关键设备和零部件进口中断，影响企业正常生产经营。

第二，就业压力还是比较大。接触型、集中型行业的劳动者就业，特别是农民工就业，素质低，就业减少。2020年，超过460万农民工没有在城市工作。2021年我国高校毕业生人数超过900万，就业压力依然很大。

第三，金融风险仍在积累。2020年中国宏观杠杆率较2019年大幅上升，加大了偿债压力，推高了房地产市场价格。还贷政策和减税降费政策退出后，部分企业违约增加，银行资产质量受到影响，信托、债券市场等资本市场金融风险暴露。区域经济发展分化，部分地区财政收支压力加大，地方隐性债务风险可能聚集暴露，形成区域性金融风险。

领导人文学作品:2020年，新冠肺炎疫情席卷全球，世界经济陷入二战以来最严重的衰退。2021年世界经济将如何发展？对中国有什么影响？

朱宝良:自2020年3月以来，新冠肺炎疫情在世界其他地区爆发，社会隔离措施不断收紧，导致全球经济出现前所未有的“急刹车”和深度衰退。为了应对疫情的影响，世界各国在空之前都出台了货币金融援助政策。美国、欧盟、日本的金融援助分别相当于GDP的15%、8%、13%，零利率政策，大规模扩张货币供应量。2020年第三季度全球经济出现反弹，但由于反复爆发，第四季度世界经济复苏放缓。世界经济全年下降3.5%，成为二战以来最严重的经济衰退。

2021年，疫苗研究和疫苗接种有了乐观的进展。2021年，新冠肺炎的全球疫苗总产量预计将达到约80亿剂。发达经济体疫苗供应相对充足，有望率先实现大规模免疫。新兴经济体疫苗供给相对落后，人均疫苗供给明显低于发达经济体。疫苗有望加速全球经济复苏，发达经济体可能受益最大。在低增长、低通胀、低利率、高负债、高泡沫、高收入差距的背景下，各国宽松的财政货币政策不会改变。美国、日本和欧元区的央行都表示在2023年之前不会加息。考虑到2020年基数较低，预计2021年世界经济增长约5.5%，其中美国复苏强劲。总的来说，世界经济仍处于金融危机后的深度调整期。经济、政治和社会矛盾相互关联、相互交织，逆全球化趋势愈演愈烈。各国难以协调宏观政策，经济正在从不稳定和不平衡中复苏。世界经济开始走出寒冬，但仍处于困难时期。

世界经济的变化给中国经济发展带来不确定性。首先，世界经济增长的复苏将增加中国的出口，国际资本将继续流入中国。但是，人民币升值也会降低中国商品的竞争力，影响中国的出口。二是中国已经深度融入全球产业链，部分国家生产停滞导致中国部分进口中断；美国等国家对中国进行技术封锁和金融压制，限制核心零部件出口，影响中国供应链和产业链安全。第三，疫情发生后，全球产业链重塑趋势加强，全球产业布局将从注重成本和效率转向安全和效率并重。一些涉及人民生命安全和国家安全的行业回归母国，中国利用外资和对外投资将受到影响。第四，一些企业和一些发展中国家出现经济困难，导致债务违约，影响我国对外贷款和对外投资的安全。

领导人文学作品:受疫情影响，2020年两会政府工作报告没有提出经济增速目标，而是提出了就业、物价、收入、节能环保等总量和质量结构指标。今年，我们提出经济发展的主要预期目标是国内生产总值增长6%以上。如何理解这个经济增长控制目标？

朱宝良:学术界对2021年乃至未来经济增长目标的确定存在分歧。有专家认为，在中国目前的发展阶段，经济增长率是一个非常重要的指标，有必要设定增长率目标。也有专家认为，2021年应取消经济增长目标，将就业和通胀作为宏观经济政策的主要目标。原因是2020年的经济增长目标还没定，社会还能接受。如果重新设定目标，又会走上唯经济增长的老路。此外，受疫情等因素影响，基数波动较大，经济增速设定仍有难度。

经济增长指数是经济运行中最全面的指标，也是宏观经济政策决策的依据。从短期调控目标来看，经济增长、就业、物价和国际收支平衡是四大宏观经济调控目标。四个目标相互联系、相互影响、相互制约，经济增速起主导和决定作用，决定就业、物价和进出口水平。从我国发展阶段看，到今年建党100周年，全面建成小康社会目标如期实现，我国进入建设社会主义现代化国家的新阶段。但是，中国仍处于社会主义初级阶段，仍将是世界上最大的发展中国家。发展仍然是解决我们所有问题的基础和关键。因此，需要确定现阶段的经济增长目标。但确定全年经济增长目标，要综合考虑国内外经济环境的变化和中国现实的需要与可能。

首先要考虑就业需求。就业目标是任何国家决定其经济增长率时最重要的因素。经济增长和就业之间存在相互关系。按照我国目前的产业结构和劳动生产率水平，近几年来，我国经济平均每增长一个百分点，就可以就业200万人左右。今年，中国的就业压力仍然较大，有909万大学生求职，约500万农村居民在城市求职。要基本解决这些就业需求，经济需要增长6%以上。

其次要考虑是否可能。经济增长主要由潜在经济水平决定。潜在经济增长率是指一个国家(或地区)在各种资源得到最优和充分配置的条件下所能达到的最大经济增长率。这里的“资源”不仅包括自然资源、人力资源、资本形成、技术和管理，还包括制度安排和经济政策。当前，我国物质技术基础更加雄厚，产业体系完备，人力资源丰富，创业创新更加活跃。中国有希望也有潜力保持长期稳定增长。国内经济研究机构普遍认为，目前中国经济的潜在增长水平在5%-7%之间。

第三，应与我国中长期经济发展规划目标相衔接。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要》和2035年远景目标，量化了“十四五”时期经济社会发展的主要目标和主要任务。虽然这些规划目标主要是定性描述，没有明确的量化目标，但也非常具体，包含量化要求。比如“十四五”规划中“实现经济持续健康发展，在质量和效益明显提高的基础上充分发挥增长潜力”的目标，就隐含了经济增速的表述，预计2021年至2025年中国将实现年均5% ~ 6%的经济增长。比如2035年远期目标提出“人均GDP达到中等发达国家水平”，要求未来15年经济总量翻一番，年均增长4.73%。届时，人均GDP将达到2万美元，大致相当于中等发达国家的水平。

另外，在经济波动比较大的时期，还要看统计因素。2020年一季度，中国经济增速出现较大幅度下滑，但随后开始逐季大幅反弹，以至于2021年各季度的基数与2020年同期相比变化较大。如果疫情得到基本控制，2021年中国日经济产出的绝对水平将与2020年第四季度持平，2021年中国经济增速将回升至6%左右。考虑到中国经济仍处于抗击疫情的恢复阶段，2021年中国实际经济增速高于6%并不太难。综合考虑以上因素，将2021年经济增速目标定在6%以上是合理的，留有很大空间。

领导人文学作品:面对国内外严峻的经济形势和我国经济社会发展中存在的问题，我国宏观经济重大政策应如何调整，以实现2021年经济社会发展目标？

朱宝良:2021年的宏观政策应该保持连续性、稳定性和可持续性。随着经济逐步回归正常运行，宏观政策也会相应逐步回归正常。保持政策的连续性和稳定性，就是要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，保持对经济复苏必要的政策支持，不要急转弯。这是因为疫情变化和外部环境的不确定性，中国经济复苏的基础还不牢固。经历过疫情冲击的中小企业和个体工商户“大病初愈”，需要持续的政策支持才能恢复元气。政策“撤火”太迫切，经济承受不了。保持政策的可持续性，是考虑到经济逐步回归正常运行后，一些临时性的救助政策需要稳步退出，这是实现稳增长和防风险长期平衡的内在要求。2020年，社保缴费减免政策实施后，社保基金收支压力明显加大，大部分省份基本养老保险基金出现当期收支缺口。采取了一些特殊措施支持金融实体经济，宏观杠杆率快速上升，继续扩张货币不可持续。因此，要注重宏观政策的科学、准确和有效实施。该进的进，该退的退，该稳的稳。要协调和衔接好各项政策，做好时间差，避免政策退出的叠加效应。

积极的财政政策应该提高质量，提高效率，更具可持续性。考虑到疫情得到有效控制，经济逐步复苏，今年赤字3.57万亿元，比去年减少1900亿元，不发行抗疫专项债券。党政机关要坚持过紧日子，保持适度的支出强度，加强对国家重大战略任务的财政支持，主动推进科技创新，加快经济结构调整和收入分配，切实化解地方政府隐性债务风险。继续实施制度性减税政策，延长小规模纳税人增值税优惠等部分阶段性政策实施期限，将小规模纳税人增值税起征点由每月10万元提高到15万元。对小微企业和个体工商户，年应纳税所得额低于100万元的减半征收。

稳健的货币政策应该灵活、准确、合理、适度。货币供应量和社会融资规模增速与名义经济增速基本匹配，保持流动性合理充裕，保持宏观杠杆率基本稳定。保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。延续小微企业贷款延期还本付息的普惠政策，加大再贷款再贴现支持普惠金融。使资金更多流向科技创新和绿色发展，更多流向小微企业、个体工商户和新型农业经营主体。大型商业银行对普惠小微企业贷款增长30%以上。处理好经济复苏和风险防范的关系，多渠道补充银行资本，完善债券市场法律制度。

应继续加强优先就业政策，并努力提高效率。继续降低失业和工伤保险费率，扩大失业保险金返还等阶段性稳定就业政策受益范围，延长以工代赈政策实施期限。拓宽市场化就业渠道，弘扬创业精神，促进就业。降低就业门槛，动态优化国家职业资格目录，降低或取消部分准入类职业资格考试的工作年限要求。支持和规范发展新型就业形式，加快职业伤害保护试点。继续对灵活就业人员给予社保补贴，推动放开在就业地参加社会保险的户籍限制。拓宽职业技能培训资金使用范围，开展大规模多层次职业技能培训，完成职业技能提升和高职扩招三年行动目标。利用就业专项补贴等资金，支持各类劳动力市场、人才市场和零工市场建设。

应率先构建“以国内大流通为主体，国内国际双流通相互促进”的发展新格局，看到新气象。“十四五”时期是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年。要准确把握发展新阶段，贯彻新发展理念，构建发展新格局，推动高质量发展。要牢牢把握供给侧结构性改革这条主线，注重需求侧管理，突破堵点、补短板，贯通生产、分配、流通、消费各个环节，形成需求拉动供给和供给创造需求的更高层次动态平衡，提高国民经济体系整体效率。要更加注重深化改革开放，增强发展内生动力，在一些关键点上发力，发挥引领作用。

领导人文学作品:2021年中国经济走势会怎样？

朱宝良:中国自2020年以来采取的宏观调控政策的滞后效应在2021年仍将对经济起到促进作用，中国经济将继续复苏。受2020年基数较低的影响，2021年中国经济将出现补偿性增长。预计2021年中国经济增长8%左右，全年呈现前高后低的趋势。

首先，房地产和基础设施投资将保持稳定，制造业投资将恢复增长。在积极的财政政策和稳健的货币政策支持下，投资到位资金和新开工项目计划总投资有所增加，这将为2021年的投资增长提供更好的支持。2021年，我们将继续实施积极的财政政策，这可以确保基础设施投资的资金来源稳定增长。房地产在建项目和新开工项目面积保持上升，房地产价格也有望上涨，房地产投资将稳步增长。而房企不炒不融资这三条红线约束会抑制投资的过快增长。制造业整体产能利用率达到近年来最高水平，规模以上工业企业利润普遍好转，制造业投资将恢复增长。

二是消费出现补偿性反弹。2020年就业压力大，人均可支配收入增长相对缓慢，消费能力和意愿受到影响。随着经济持续复苏，新冠肺炎疫苗研发不断取得进展，居民收入将增加，消费者信心增强，居民消费意愿增强。2020年，三大需求中，消费受疫情影响最大，恢复最慢，基数效用最大。2021年，消费反弹最快。

第三，出口将继续增长。2021年，全球消费者的信心将继续增强，主要发达国家需求的复苏将继续快于供给。从印度、巴西、墨西哥等国转移到中国的出口订单，大部分会留在中国。虽然人民币升值也会降低中国的出口竞争力，但中国的出口将继续保持适度增长。经济进一步复苏会增加对进口产品的需求，进口也会相应增加。

第四，物价总体稳定。全球货币政策宽松，全球需求端复苏快于供给端，对能源和金属产品的需求会增加。2020年10月以来，国际大宗商品价格出现阶段性反弹。然而，2021年世界经济的实际增长率仍然低于其他国家的潜在经济增长率，大多数国家2021年的经济只能恢复到2019年的水平。新冠肺炎疫情导致各国生产停止，但并未损害各国产能，国际大宗商品价格也不会出现大幅上涨趋势。猪肉价格是影响我国消费品价格的重要因素。受非洲猪瘟、环保政策、猪周期等因素影响，2019年2月至2020年9月，我国猪肉价格连续19个月上涨。2019年下半年以来，中国采取土地保障、生产补贴等措施恢复生产，扩大产能。自2019年第四季度以来，生猪和能繁母猪数量持续上升，自2020年10月以来，猪肉价格持续下跌。综合考虑中国经济发展、国际大宗商品价格、粮食生产和生猪价格、人民币升值等因素，中国物价将基本稳定。

五是就业形势稳定。随着经济的不断复苏，中国的就业也会相应增加。60年代初，生育高峰期出生的人口开始进入退休年龄，退休人数增加，会腾出一部分工作岗位。中国新增就业将超过1100万人，失业率将保持在5.5%左右的低水平。